引 言

生态环境导向的开发（
Ecology-Oriented-Development）即EOD模式是国家的重要战略导向，EOD模式核心通过生态环境治理与产业开发项目肥瘦搭配，组合开发，统筹推进，以产业盈利反补生态环境治理，在帮助政府改善生态环境的同时，解决项目资金问题，不增加政府债务负担，努力实现项目整体收益和融资自求平衡。

本文从EOD实施背景，相关政策、试点项目分析、EOD项目的主要投融资模式及落地案例，收益来源及实操分析，同时对EOD项目典型案例梳理解析，提出谋划EOD项目融资的思路建议。

01

EOD模式实施背景

随着我国生态文明建设步伐加快，对环境治理重视程度加强，相关项目增多，而且生态环境治理项目特点是初期投入大、收益不确定，一般为公益性项目，短期来看，难以带来直接的经济收益，给政府带来较大的财政投入压力，亟需探索市场化的融资方式，通过项目周边的产业运营获取收益，反哺生态治理所需的现金流，实现项目投资与收益平衡。在此背景下，EOD项目应运而生。

02

EOD模式相关政策

EOD模式开始于2018年。2020年9月和2021年10月生态环境部先后确定了94个项目开展EOD模式两批试点。2022年4月，《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》明确EOD模式由试点转为常规的项目入库制，EOD模式遵循“成熟一个、申报一个”原则， 进入常规性申报阶段。

图1：相关EOD政策文件

03

EOD模式工作进展

我国已开展两次EOD试点征集工作，均由生态环境部、国家发改委、国家开发银行三家单位发起，连续两年征集了两批共94个EOD试点项目，环保网不完全统计，仅2023年，近30个EOD项目进行招投标工作。

1 EOD试点项目类型分析

✦第一次试点：2021年4月，36个项目开展EOD试点工作，期限为2021—2023年，EOD模式才开始真正的落地生根，同时也标志着EOD模式正式被推向实施层面。通过对第一批EOD项目统计发现，36个EOD项目包含8个固废处理处置及资源综合利用、6个土壤污染防治项目、2个生态保护修复类、14个水生态环境保护项目和6个农业农村污染治理类项目。

✦第二次试点：2022年4月，通过对第二批入库的项目分析，水生态环境保护项目仍是EOD项目投资的重点领域，58个EOD项目中就有19个；生态保护修复也是重点投资领域之一，项目数量为15个。

第一批和第二批合计94个EOD试点项目所涉及的生态环境保护的治理内容包括了水环境综合治理、农村人居环境整治、土壤修复及矿山修复、荒漠化治理、固体废物处理处置、城市环境综合治理等领域。

2 试点政策支持

(1)国家开发银行等按照独立审贷、精准施策、市场化运作和风险可控原则，选择符合信贷条件的试点项目，在资源配置上予以倾斜（非绝对）。

(2)根据项目所属行业，市场化主体资信评级、还款资金来源、信用结构等因素，给予优惠利率、延长贷款期限等信贷支持。

(3)优先开展尽职调查、优先进行审查审批、优先安排贷款投放等。

3 试点项目关联产业分析

生态环境导向的开发（EOD）模式就是把生态环境治理和与之关联的产业深度融合，以产业开发反哺生态环境治理。根据生态环境部公布的第一批、第二批试点名单，统计目前已入库的项目，其关联的产业门类丰富，主要涉及的关联产业包括：旅游产业、现代农业、健康产业、节能环保和循环经济、新能源、高端制造、数字经济产业园区等，涉及一、二、三产多门类。如下图：

图2：生态环境部一、二批EOD项目产业方向

在关联产业识别中，应选择那些契合当地经济社会发展实际、生态环境关联度高、收益能力强的产业。治理需求与关联产业之间要有深度的融合关系，努力达到成本收益平衡。

04 

EOD七种投融资模式策划要点分析

EOD投融资模式指的是钱从哪里来？如何来的问题？对已经落地的EOD项目进行归类总结，目前EOD项目可以采取政府专项债券、政府投资基金等政府主导模式，也可以选取PPP模式、ABO模式、投资人+EPC、特许经营+EPC等政企合作模式加速投放，必要时可通过政策性银行融资解决，为项目实施提供有力保障。具体模式选择由项目特征、社会资本方谈判结果来定。

1 政府债券

政府债券模式即前期通过发行政府专项债券为项目获得融资，项目的收入可以作为还款来源。这种模式在融资方面信用评级高、成本低等优势就更加明显。在这两批试点项目中，用债券作为项目融资来源的项目并不鲜见。

案例：“宁城县蚂蚁山生态环境治理建设项目”总投资1.5亿元，通过发行专项债为EOD项目融资等。

2 政府投资基金

政府投资基金即由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。

基金作为创新型的融资方式，一般是投资在盈利性高、回报期短的项目中，基金开始扶持创新产业的发展。环保产业作为七大创新产业之一，逐渐受到了各类基金的重视。EOD项目也享受到了部分基金投资的红利。

案例：“乌梁素海全流域综合治理项目”的融资中，就利用了政府设立的专项产业基金中的一部分资金，作为EOD项目启动资金。

3 政府与社会资本合作（PPP）

PPP模式是政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系。通过签署合同来明确双方的权利和义务，形成一种伙伴式合作关系 。具有促进多元化投资主体参与、缓解政府财政压力、合理分配风险，提高项目市场化运作效率等优点，有利于政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。

PPP模式近年来受入库限制，数量逐步减少，在EOD项目中，PPP具有一定可行性。政府采用引入投资建设人作为投资建设主体，与政府指定的平台公司依法成立项目公司（SPV公司），项目通过生态综合修复和片区综合开发两部分实施。收益构成方面，一方面是政府付费部分，即针对生态环境治理部分政府购买、运营管养服务；二是使用者付费部分，即产业运营项目，盘活经营性资产；三是政府方提供的额外收益，入生态治理后的土地指标增加增收、专项补助资金等来源。

案例：蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目。该项目工期为20年，中标额约为65亿元。区政府采用引入投资建设人的方式确定合法投资建设主体，与政府指定的平台公司依法成立流域投资公司。项目通过生态综合修复和片区综合开发两步实施。公益性生态综合修复部分包括水系综合治理、矿山修复。而片区综合开发部分主要指生态环境修复后，规划一定比例的土地空间进行产业开发，中交集团利用自身运营能力，引入观光农业、康养、新能源等环境友好型项目，实现环境+社会+经济效益的结合。具体融资路径如下：

图3：蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目

4 组建投资运营公司（ABO）模式

在财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目，ABO模式是指授权（Authorize）—建设（Buid）—运营（Operate） 模式，ABO模式是指政府授权属地国有企业作为项目业主，由该企业整合资源，负责项目的投融资、建设、运营，政府制定绩效考核规则，并据此向该企业支付服务费，满足其资金需求的模式。

该模式的收益构成包括两个方面：

第一方面，由当地财政部门以及园区管委会配合制定《片区开发补贴与奖励办法》，在片区实现增量财政收入后，当地财政部门根据上述奖励办法给予属地国有企业投资补贴或奖励资金。

第二方面，属地国有企业支付给合资公司的费用主要包括三个部分，分别是基础设施建设、招商引资以及项目运营维护。上述三个部分均按照“成本+回报”的模式实施，即每年对投入的费用进行审计，在片区实现增量收入后按照一定的投资回报率进行支付。

ABO模式下，通常有两种操作方式。

第一种：人民政府授权当地国有企业作为项目实施主体，由实施主体挖掘项目收益，向银行等金融机构申请贷款，通过竞争性方式选择施工单位实施本项目。该方式操作相对简单，但合规性要求较高。

案例：长三角示范区协调区锦淀周某一体化生态提升EOD项目由昆山滨湖新城集团有限公司负责实施，总投资118.97亿元。2022年6月获得国开行授信95亿元，位居江苏省EOD模式融资项目之首。开化县某国家公园城市生态环境导向的开发项目（国家级第二批试点项目）由开化县国有资产经营有限责任公司负责实施，其子项目城乡环境整治提升项目总投资10.2亿元，2022年8月顺利取得国开行首笔基础设施基金1.2亿元作为项目资本金，后续国开行将配套项目贷款9亿元，同时解决了项目资本金和融资两大资金问题。

第二种：“ABO+投资人+EPC”，由人民政府授权当地国有企业作为项目实施主体，实施主体通过引入社会投资人，由社会投资人或双方成立项目公司，负责项目的投融资、建设、运营等部分或全部内容，该模式的流程图与PPP模式的流程图相似。

案例：以峨眉山市某生态环境质量提升与绿色产业融合发展项目（国家级第二批试点项目）为例，总投资约71亿元，峨眉山发展（控股）有限责任公司经峨眉山市人民政府授权为本项目实施主体，2022年9月，峨眉山发展（控股）有限责任公司公开招标选择社会资本，通过投资人+EPC模式双方组建项目公司，负责本项目投融资、建设、运营。该项目投融资模式大致如下：

图4：峨眉山市某生态环境质量提升与绿色产业融合发展EOD项目

该方式实践案例为数不少，但ABO模式尚无制度规范，各方需进一步关注ABO模式的合规操作。

5 投资人+EPC”模式

“投资人+EPC”模式一般被认为是EPC+F模式的衍生变种，主要是指项目承接主体（通常为EPC总承包方）与项目业主共同成立项目公司，项目公司在承接主体协助下筹措项目建设资金，取得EPC工程，进行项目运营管理，并获得投资收益。

“投资人+EPC”模式因其表征体现为企+企的合作，规避了政府直接融资负债的限制。政府授权实施主体，即平台公司，引入社会资本方共同出资成立项目公司，项目的投入主要为片区整体营造（生态环境治理项目），经营产业项目的开发建设与运营，产业项目的运营年限依据项目合同约定。

案例：以成都芯谷杨柳湖片区综合开发EOD项目为例，该项目位于成都双流西侧杨柳湖片区。建设内容包含两部分，一是片区整体营造项目，静态总投资约为209.15亿元，包括片区内生态环境提升、基础设施及公服设施建设、运维、产业导入等；二是自营性产业载体项目开发，静态建设总投资约为49.84亿元，2022-2024年，空港兴城产投公司预计在片区内进行工业用地、科研用地的开发，包括标准化厂房、科研楼、产业配套设施建设、运营等。

在通过公开方式选定城市合伙人后，空港兴城产投公司与城市合伙人按约定在双流区实际管辖范围内组建合资公司，由合资公司负责具体组织实施本项目。合资公司注册资本金暂定10亿元，股东各方以货币出资，城市合伙人持股80%，空港兴城产投公司持股20%，由股东各方按照各自认缴的出资比例缴纳到位。项目中自营性产业载体项目合作期原则上不超过25年。

该模式实施路径如下：

图5：成都芯谷杨柳湖片区综合开发EOD项目

6“特许经营权+联合开发+EPC”模式

特许经营权主要适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，一般是平台公司拿到特许经营权，特许经营期限为20-30年不等，政府和中标特许经营者签署特许经营协议，由特许经营者负责本项目的整体投资、建设、运营、产业发展、移交等各项工作。

该模式的收益构成包括：碳汇交易+固废填埋收入+种植经济林+停车场运营+文旅项目开发与运营等，以“产业服务费”形式回款。社会资本方通过特许经营协议收取服务费，以项目经营性收入方式获得投资回报，一般情况下，特许经营者引入社会资本方联合，来进行整个项目的打造。政府作为实施机构，负责牵头对特许经营者进行监督和考核。合作期满后，特许经营者将本项目设施及其权益无偿移交给市政府指定机构。

案例：以马鞍山项目为例，项目总投资约82.65亿元。项目合作期（特许经营期）为30年，其中整体建设期为3年，整体运营期为27年。马鞍山市人民政府授权马鞍山市雨山区人民政府为本项目实施机构。该项目采取两阶段招标方式操作，项目第一阶段由雨山区人民政府通过竞争性程序选择本项目的特许经营者。雨山区人民政府和中标特许经营者签署特许经营协议，由特许经营者负责本项目的整体投资、建设、运营、产业发展、移交等各项工作，并享有相应的收益权，通过项目经营性收入方式获得投资回报。

雨山区人民政府作为实施机构，负责牵头对特许经营者进行监督和考核。合作期满后，特许经营者将本项目设施及其权益无偿移交给市政府指定机构。项目第二阶段由特许经营者作为招标人以EPC+产业导入方式确定项目的总承包单位。其中本项目范围内产业导入标准、内容、考核机制等，另行签订产业服务协议。未来项目产生碳汇交易、固废填埋收入（占项目总收入比例约为76%）、种植经济林、停车场运营、文旅项目开发与运营等经营性收入。

图6：马鞍山生态环境综合治理EOD项目

7 创新型贷款

开发性金融与环保贷通常将以创新型贷款的形式得以应用。但是，无论哪种创新型贷款模式，仍然要遵循贷款的风控审批原则。创新型贷款多为金融机构针对性提供的项目贷，通过开发性金融及其他金融机构资金支持，重点支持地方EOD项目库内环保型企业等市场主体开展减污降碳、生态修复、节能环保、资源循环利用等生态环保及环保产业发展项目。

政策性银行是EOD融资的第一方式，自2020年与生态环境部、国家发展改革委联合推动开展生态环境导向的开发模式(EOD)试点工作以来，截至2022年底，国家开发银行已向25个试点项目发放贷款225亿元，涉及水生态环境保护、废旧资源再生利用、农业农村污染治理、生态保护修复等多个领域。

备注：以上数据信息来源于网络公开报道。

05

EOD项目的收益来源

根据当前国内正在实施的项目综合分析来看，主流的EOD项目回报机制主要包括经营性资源收益、土地指标收益、投资补贴收益、股权回购收益以及PPP模式下政府购买生态服务。本文将结合具体案例对其进行展开论述，介绍收益实现方式。

1 经营性资源收益

社会资本通过直接开发利用自然资产、获取相关生态产品的经济价值。可具体分为项目+产业、项目+碳汇、项目+资源三种方式。

（1）项目+产业:采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业。“项目+产业”收益可分以下六类:土地使用收益、草原资源使用收益、森林资源使用收益、海域资源使用收益、矿权使用收益、自主发展产业收益。

自主发展产业收益是最直接、最合规的回报就是找到项目自身的价值，产业运营收益主要是对EOD项目包中的产业项目进行开发、建设、运营，以获得收益，一般包括战略性新兴产业、文旅产业、现代农业、其他服务业等，产业运营收益是EOD项目的初衷，对EOD主体企业运营管理与产业资源导入、招商方面有着很高的要求，是项目的主要收益来源。

案例：以安徽省蚌埠市禹会区天河湖生态环境治理与乡村振兴融合发展项目为例，依托周边农田湿地，开展生态环境保护，协同发展绿色农业、基质营养土加工、绿色建材等产业，同时深入挖掘大禹文化、淮河文化，发展文化旅游项目产业，成功实现“水资源+文旅+生态农业+生态工业”的产业经济开发模式。

（2）项目+碳汇：指的是社会资本可以对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易，通过市场机制获取森林生态价值带来的经济收益。

案例：以浙江安吉西苕溪流域综合治理项目为例，经过流域综合整治、生态化经营和管理，有效提高了竹林的生长量，从而增加了碳储量，打通了碳汇交易通道，成立了全国首个县级竹林碳汇收储交易平台。

（3）项目+资源:通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。资源包括水权（区域水权、取水权、灌溉用水户水权）、排污权、用能权等。其中，区域水权交易是EOD项目利用资源获得收益的主要途径。社会资本通过对江河湖泊等水源地或水污染的治理，产出可供市场交易的“水资源”，并将其转化成为可供区域水权交易的“用水总量控制指标”，实现水权交易收益。

案例：以“中国水权交易所”区域水域交易的交易信息为例，永定河流域治理项目的北京官厅水库在2016～2018年共有3笔交易信息，每年成交水量达成4000万~5000万立方，单价为0.294元/每立方米，即区域水域交易单笔可实现超过千万的收益。

2 土地增值收益

土地增值收益是指匹配一定的经营性土地收益作为反哺社会资本项目收益的来源。需要明确的是，2022年生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）又进一步明确“不以土地出让收益等返还补助作为项目收益”。所以，目前EOD项目无法通过土地出让获取项目收益。但土地指标收益将成为土地增值收益的最新突破口，就是运营公司通过对流域周边存量农用地或水利设施进行治理，通过对用地指标集中整治，释放出结余的用地指标，明确“增减挂钩交易指标”规模数量，在省域范围内流转使用，这无疑吸引社会资本可以合规的参与到地方政府的土地增减挂钩项目，为解决当地政府财政资金不足起到重要作用。

案例：以安徽省芜湖市湾沚区两江四圩EOD项目为例，经过生态治理，预计释放土地指标3000亩，按照40万/亩的流转价格，地方留存按照93%计算，预计指标交易收益可以达到11.16亿元。（一般情况下中央和地方留存比例各占50%，但各个省份具体留存比例可能有较大差异，具体情况根据当地税收政策进行查询）。

3 政策性奖补资金收益

在项目合作期限内投资回报不足的情况下，社会资本可申请政府专项奖补资金、生态修复专项奖补资金等作为项目收益的补充来源。

各部委发布的生态环保专项资金政策主要涉及以下八类：大气污染防治资金、水污染防治资金、土壤污染防治资金、农村环境整治资金、重点生态保护修复治理资金、城市管网及污水处理补助资金、重点流域水环境综合治理专项资金、污染治理和节能减碳专项资金。

案例：安庆北部新城区域生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目在其草签协议中约定：“若甲方未能及时足额支付投资服务费，甲方通过发行企业债、安徽省EOD试点政策性银行贷款及政府专项奖补资金、生态修复专项奖补资金、资源类项目贷款或其他方式解决。”从风险承担角度考量，地方平台为激励社会资本方强化经营，而不是简单的托底，通常会将此类补贴条款在进行投资人招商的时候通过竞价确定，以形成完整的经营风险分担机制。需要注意的是这样的投资补贴机制不能设计成债务性条款，否则存在合规风险。

4 股权回购

在项目合作期限回报不足的情况下，还可以通过股权回购实现投资退出。

案例：蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目、岳阳自贸片区EOD数字经济产业综合体建设项目(投资人+EPC)这两个项目在项目回报机制中均包括股权回购条款。股权回购条款通常约定，项目合作完成时，由项目公司其他股东（通常是项目业主）进行股权回购，股权回购价格为投资本金加约定收益。这种投资退出方式要考虑国有企业交易相关程序性要求，且股权收购的溢价收购需要有充分的估值基础，否则难以实现。

5 PPP模式下政府购买生态服务

2022年生态环境部关于印发《入库指南》明确“除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益”、“力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡”。

案例：蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目的回款来源包含政府付费（针对流域治理部分政府购买服务，中交联合体提供建设运营养护服务并结合绩效获得的政府付费）。因此，PPP模式是目前EOD项目可通过政府付费收回投资的唯一合法模式。

总结：通过上述分析，在EOD项目的收益来源中，经营性资源收益占据主体地位。在EOD项目的设计与实施中，应当充分结合地方政府的支持政策，合理利用资源使用权，整合生态资源、因地制宜导入并发展特色产业获取项目的经济价值，同时反哺生态修复与环境保护，将绿色项目的经济效益与环境效益充分结合。

从各类收益的政策导向来看：土地出让收入已无法作为项目收益，土地指标收益或成为新的突破口；补贴收益应避免设计成债务性条款，防范地方隐性债务风险；政府付费型EOD只有在PPP模式下才能实现。

06

EOD项目案例分享

1 山东日照水库

2021年国家试点项目，山东日照水库运用EOD模式改善生态环境并带动经济，被生态环境部选为首批美丽河湖案例，山东日照美丽乡村EOD试点项目是“农村环境综合整治+生态种养”的典型案例。日照市是我国滨海生态、宜居、旅游、现代化港口城市和临港产业基地，也是新亚欧大陆桥经济走廊主要节点城市和“一带一路”海上合作战略支点。日照水库担负着城市居民生活用水及东部沿海区域大工业项目的供水任务，对区域发展起着举足轻重的作用。项目情况具体如下：

2 重庆广阳岛项目

重庆广阳岛EOD试点项目，本项目位于重庆广阳岛片区长江以南区域，包括广阳岛10平方千米和广阳岛片区长江以南105平方千米，片区功能定位为习近平生态文明思想集中体现地、长江经济带绿色发展示范区，价值定位为“长江风景眼、重庆生态岛”。

本项目通过采用EOD模式，充分实现了生态产品价值市场化转化，打造了区域生态与产业一体化发展新路径。

3 蓟运河（蓟州段）全域水系治理

该项目的创新性在于在国内首次将EOD模式应用到整个流域生态环境治理中，积极践行“生态优先、绿色发展”的理念，是“绿水青山就是金山银山”理论对生态价值转化路径的探索。项目工期为20年，中标额约为65亿元。已顺利确定了社会资本方，进入项目执行阶段。

EOD项目是通过构建生态价值实现机制，实现生态效益、社会效益、经济效益的有机统一，以及生态治理与经济社会的可持续发展。在具体项目规划和实施过程中，最重要是要把握生态治理这个核心，做好产业导入策划这个重点，以及实现生态效益和经济效益之间的良性促进与循环发展。

07

EOD项目思考建议

1.我国EOD模式的发展处于探索阶段，自EOD试点启动以来，各地结合地方特色、政企合作、多管齐下，在政策措施、产业融合发展、生态建设等方面进行了积极创新的探索。EOD模式作为一种新兴事物，在展现出其强大生命力的同时也存在一定风险。

2.EOD项目涉及建设内容多、范围广、投资巨大，任何一种单一的投融资模式都不能满足项目资金需求，建议结合项目实际情况通过PPP、专项债、中央预算资金、开发性金融等多种模式构建投融资渠道。尤其注意，采用多种模式融资，既要保障项目实施主体的一致性，又要保证不形成政府的隐性债务。

3.EOD项目在改善地区生态环境的同时，通过收益自平衡能够解决政府项目资金紧张问题，不增加政府债务负担。因此，必须高度关注EOD项目的运营收入实现问题，如果不能实现项目收益自平衡，势必导致项目运营及融资还款出现问题，无法实现项目的预期目标。

4.EDO项目与关联产业要高度融合，才能增强项目落地可行性，在进行产业规划时，要充分考虑关联产业收益反哺的可行性，拓宽产业渠道，真正能实现收益反哺的生态产业项目，才是EOD项目最终能真正落地的前提和保障，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。

来源：建投管家

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