2018年、2019年、2020年和2021年，我国基础设施投资同比增速分别为3.8%、3.8%、0.9%和0.4%；而在全球金融危机爆发之前，我国基础设施的投资年增速大多维持在30%左右。著名经济学家、社科院学部委员余永定认为，基础设施投资速度过高固然不可取，但2018年以后中国基础设施投资增速的下降速度之快，令人瞠目。
我国的基础设施投资，最直接相关的显形问题，包括但不限于：
1、急功近利，政绩业绩导向下的高成本负债推动。基础设施具备显著的基础性、公益性、先导性和代际特征，对于有供给责任的地方政府而言，花今天的钱办明天的事，显然是不具有财力可行性和代际公平性，而市场上流行的PPP、类PPP项目往往以市场化融资为直接目的，且成本过高，这导致基础设施投资具备明显的负债推动特征，造成了巨大的政府债务风险隐患，当前事实上已经难以具备可持续性。2018年以来基础设施增速快速下滑，与国家以杜绝政府隐性债务为抓手的强力管控密切相关，内涵的则是投融资体制与逻辑的深刻变迁。
2、碎片化建设，头疼医头脚疼医脚，基础设施投资的规模效应特别是协同效应、外溢效应难以真正地发挥，价值也大打折扣，亟需坚持系统观念转变投资方式，尤其是要切实发挥基础设施对实体经济和民生保障的支撑作用，实现基础设施的市场化、价值化、产业化。
3、特别是，BT现象和问题突出，规建管脱节，高效运营（维）、资产管理及资本运作缺失，投资所形成资产的效能和价值难以发挥或者大打折扣，投资的深度、有效性和可持续性亟待提升。比如PPP，顶层设计上以运营为灵魂，但社会资本主体主要是建筑企业，事实上严重缺乏运营的意愿和能力。
在此大的发展历史阶段背景下，2022年5月19日国务院办公厅出台了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），要求以地方政府、国有企业为主要主体，以基础设施项目资产、盘活存量和改扩建有机结合的项目资产、闲置但具有较大开发利用价值的项目资产为重点方向，统筹资产结构优化和债务风险防控、统筹存量资产盘活和新增投资、统筹综合开发与多种盘活方式，进一步有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。
值得关注的是，上述作为重点方向的盘活存量和改扩建有机结合类的存量资产（如老旧小区改造）、长期闲置但具有较大开发利用价值的存量资产（如老旧厂区、闲置土地）及规模较大当前收益较好或增长潜力较大的基础设施存量资产的盘活，大部分与中央决策的城市更新行动密切相关，新的历史阶段二者具有内在和必然的联系。二者关系究竟如何，以及如何顺势而为有效结合和融合，如何更好地分享政策红利和融资便利，如何以实体经济为着力点践行市场化改革总体要求等等，对于政府、地方国企、社会资本、利益相关者及地方发展而言，意义重大。
简单的来看：城市更新也可以说是“更新城市”，范围一般限定于城市规划区范围内，并站在城市高质量发展的高度，而其直接目的则是在补短板的基础上提升城市片区功能、活力和品质，为此一般需要因地制宜坚持留、改、拆、增、建并举，城市更新是新阶段扩大内需和城市高质量发展的重要抓手；资产盘活也可以说是“盘活资产”，其出发点是资产权利人，落脚点是基于过去的交易和事项所形成资产的效能和价值发挥，同时存量资产盘活与债务风险管理、资产变资金、资金促投资等价值追求尚直接相关。
从微观上来看：
1、对象及目的：依据我国《民法典》、《公司法》、《预算法》及财政部《政府会计准则》、《企业会计准则》等法规政策，资产是指会计主体过去的经济业务或者事项形成，由会计主体拥有或者控制，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源；按照流动性，资产分为流动资产和非流动资产，其中流动资产包括但不限于货币资金、短期投资、应收及预付款项、存货等，非流动资产包括固定资产、在建工程、无形资产、长期投资等（政府会计主体还体现为公共基础设施、政府储备资产、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等）。如财政部《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号）明确，行政事业单位国有资产的盘活要坚持“全面覆盖”原则：“将行政事业单位低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产纳入盘活范围，充分发挥资产效能。货币形式的行政事业单位国有资产按照预算管理规定予以管理和盘活。”而城市更新则以城市规划区范围内的“五老”（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、老旧村落、老旧楼楼宇）为主要对象，以“三区一村”（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村）为重点，其直接目的是提升城市片区功能，显著不同于旧城建或者传统的“三旧”改造。
2、就范围和主体而言：城市更新以城市规划区为边界范围，涉及众多的权利人和利益相关者，既是发展工程也是民生工程，但本质上是个复杂的经济现象；而存量资产盘活则以资产权利人为主体，范围不受城市规划范围限制。如一个城市规划范围外的闲置老工业厂区，明显地就属于存量资产盘活，其本身不属于城市更新的范畴（但可以作为城市更新的资源、资产经济配置或者补偿，联动进行开发）。
3、就实施方式方法而言：城市更新以留、改、拆为主，基于我国城镇化发展阶段及项目经济平衡、功能实现等要求，增和建往往也是重要组成部分；而存量资产的盘活，则以资产状况和产权为基础和对象，通过运营、资产重塑及组合、交易及资产证券化等为主要的盘活方式，具体的盘活方式方法不仅仅要考虑资产的经营性和价值、市场状况，也要考虑权利主体的资产结构优化、债务管理、政策条件及投资需求和要求等因素。
鉴于城市更新和存量资产盘活均系新阶段高质量发展的内在要求，政策符合性好，故此二者均具备深度投资的特征和投融资便利性，是项目谋划策划和运作的重要方向。鉴于当前阶段城市更新和存量资产盘活均以国有资产（包括基础设施、公共服务设施的补短板和盘活）为重点，故此在城市规划区内，以城市更新为主题、以存量国有资产盘活为基础的城市更新综合开发项目，就是重要（而非唯一，部分项目只能是存量资产盘活）的运作方向和抓手，关键在于项目底层资产的构建和商业模式的选择，根本则在于价值创造。
1、底层资产与项目功能定位和宗旨。
资产可能是项目，也可能是更大项目的要素。从这个角度来看，存量资产盘活，有可能的话应融入城市更新项目之中，构成城市更新项目的重要底层资产，并与项目的其它资产、资源结构化融合。如国有企业的政府接待酒店、园区等资产的盘活，就可以考虑与临近城中村改造、闲置及低效土地资源盘活利用等相结合，以培育现代服务业为导向，以打造城市特色活力片区为目的，操盘为战略性的城市更新综合开发项目。如此一来，一方面优化城市空间和产业结构，另一方面通过一二三四级联动开发，保障项目的经济可行性和可融性，将存量资产盘活、扩大有效投资和城市有机更新有机相融合，以提升项目的高度，提高投资的深度、有效性和可持续性。
2、除了项目边界、结构及底层资产的谋划策划和结构化安排外，项目商业模式及其体制和交易结构的选择是重点，其核心是保障项目的投融资及回报现金流的良性循环，并通过风险的合理分配实现市场化的激励相容，以保障项目产出的最大化和合作共赢。总体上来看，如果站得更高、看得更远、格局更大，思路也许就更为开阔，机会和办法也更多。如在交易结构中的投融资部分，可以将城市更新和存量资产盘活的政策工具（包括预算资金、上级资金、专项资金、优惠和支持政策、单体项目PPP等）、金融手段（包括政策性开发性金融工具、专项债、公司或者企业债券、资产证券化等）及市场化交易方式（如资产股权出资或者转让、债转股、收并购、改扩建等）用足用尽。就项目的体制架构前提和基础而言，除了商业交易、PPP外，更加市场化、可复制的ABO架构是流行的体制，也符合中央关于“推动有效市场和有为政府更好结合”的决策部署。
3、无论是何种逻辑、方向、主题、底层资产及模式，坚持市场化、法治化原则，深度、有序和有效投资，资源、资产、资金、资本“四资”的有机转换，发展实体经济，持续地创造价值，对城市更新和存量资产盘活而言都是根本；舍此，一哄而上，不过是舍本逐末，一场游戏一场空。
来源：石榴智库
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